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浅议绩效评价下的行政事业单位预算管理
我国政府绩效评价从 1994 年发展至今， 经过多年的实践及理论上的探索， 发展到现在已经基本形成一个比较规范的体系。
如财政部出台的 《财政支出绩效评价管理暂行办法》 财预[2011]285 号， 地方上出台的《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》 沪府办发〔2011〕 1 号， 都对绩效评价从评价对象、 绩效目标、 绩效评价指标、 评价标准和方法、 评价组织、评价程序、 评价报告等作出了 比较全面的规定。
行政事业单位代表政府承担社会公共事务的管理、 监督和服务职能， 在财政支出绩效评价普遍推广的背景下， 如何推进以部门预算改革为核心的预算管理改革是一个值得研究的课题。
一、 中央及地方财政支出绩效评价暂行办法的特点
（1）
绩效评价以内部评价与外部评价相结合。
政府绩效评价可分为第一方评价、 第二方评价和第三方评价模式。
第一方评价是指政府部门组织的自我评价； 第二方评价是指政府系统内， 上级组织对下级的评价， 在实际中常常由代表上级的考核办或评价办组织实施。
第三方评价是指由独立于政府及其部门之外的机构组织实施的评价。
其中第一方评价和第二方评价是内部评价模式， 第三方评价为外部评价模式。
内部评价模式中， 评价实施主体对财政支出的情况比较了 解， 但独立性较差。
外部评价模式中，实施主体独立性强， 但对被评价部门或单位的情况不了解， 对评价人员的专业性和技术性要求较高。
目前中央及地方对各行政事业单位财政支出绩
效评价结合了内部与外部评价结合的模式， 由政府部门负责拟定本部门绩效评价年度工作计划和具体实施办法， 并组织实施本部门的绩效评价工作。
上级部门根据需要对该部门支出绩效实施评价和再评价。
外部评价则是根据需要， 通过聘请专家或中介机构进行。（2）
绩效评价的对象以项目支出为主。
根据委托代理理论的观点， 财政支出中存在着两种委托代理关系， 即纳税人与政府之间的委托代理关系， 财政部门与其职能部门之间的委托代理关系。
在前者的委托代理关系中， 政府占有信息优势。
在后者的委托代理关系中， 其职能部门存在信息优势。
为减少信息不对称， 国内外通过长期对政府绩效的研究以及政府绩效管理实践的总结， 从经济性、 效率性、 效果性等三个方面， 对政府绩效进行评价。
财政支出可划分为基本支出及项目支出。
目前绩效评价的对象和内容主要包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。
由于基本支出主要包括在职人员的工资福利支出、商品服务支出、 对家庭和个人的补助支出， 属于维持政府正常运行的刚性支出。
项目支出是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标， 在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。
根据绩效评价的成本效益性原则， 所以在绩效评价暂行办法中规定， “部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点， 重点评价一定金额以上、 与本部门职能密切相关、 具有明显社会影响和经济影响的项目。
有条件的财政部门、 部门（单位）
可以对部门全部财政支出进行评价。”（3）
要求绩效目标编入部门年度预算。
绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果， 是预算绩效管理的基础， 是整个预算绩效管理系统的前提， 包括绩效内容、 绩效指标和绩效标准。
为了 有效实施绩效评价， 要求预算单
位在编制下一年度预算时， 要根据预算编制的总体要求和财政部门的具体部署、 国民经济和社会发展规划、 部门职责及事业发展规划， 科学合理地测算资金需求， 编制预算绩效目标。
绩效目标的内容包括预期产出、 预期效果、 服务对象或项目受益人满意程度、 达到预期产出所需要的成本资源、衡量预期产出、 预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等。
这个绩效目标应与部门目标高度相关， 并且是具体的、 可衡量的、 一定时期内可实现的。
二、
财政支出绩效评价导向下， 现有部门预算管理中存在的问题
（1）
现有项目支出预算编制依据不科学。
在财政收入每年保持一定增长的前提下， 配套的财政支出也在相应保持增长。
在编制部门预算时，由于实行总量控制， 并且在对次年工作尚不明确的情况下， 各部门编制预算就会一方面依旧采用传统的“基数加增长” 方法， 预算编制带有较重的经验决策色彩； 另一方面部门预算编制更多的是依据政策法规、 会议决定和党政领导的批示， 而不是部门的绩效战略目 标和项目 及资金运行的绩效， 预算编制的自主性和可预见性较差。
在这种基础上编制的预算会固化财政部门、 单位之间的分配格局， 造成财政资金在部门之间分配的苦乐不均， 使预算安排严重脱离实际。
同时， 也会助长财政支出的刚性增长， 不利于调整和优化财政支出结构。（2）
部门预算编制绩效目标不明确， 可计量性差。
部门职能及战略目标申报的内容包括部门职能、 中长期战略目标简述、 未来 3 年计划安排的重大项目。
财政支出项目绩效目标申报的内容包括项目设立解决的主要问题、 项目如何支付部门战略发展、 项目总预算、项目需要的投入情况、 项目当年投入资金构成、 项目实施计划、 项目总目
标、 年度绩效目标、 分解目标等内容。
由于不是所有的项目支出均纳入绩效评价范围， 在现有的预算编制过程中， 就存在先编制单位所有的项目预算， 再从中挑选适合绩效评价的项目支出， 进行绩效目标申报。
另一方面，执行预算编制的大部分是单位的财务部门， 这就导致无法从数量、 质量、成本和时效等方面对绩效目标进行细化， 并进行定量表述或分级分档的形式定性表述。（3）
部门预算缺乏透明度， 不利于第二、 第三方绩效评价。行政事业单位预算资金来源于社会公众缴纳的税收， 社会公众将自己的财产权让渡给政府， 委托政府使用此财政资金提供公共物品， 进行公共服务，因此， 这些资金的预算编制、 使用应当受社会公众的监督。
我国预算公开，从 1999 年起经历了 公开财政预算、 决算报告、 财政收支以及各类专项资金的管理和使用情况； 公布经全国人代会审议通过的财政预算报告和中央财政预算的四张表格； 到 2012 年公开公共预算收支总表、 收入表、 财政拨款支出表、 政府性基金预算支出表等历程。
三、
基于绩效评价的预算管理改进建议
（1）
进一步完善项目 库制度， 规范项目 预算的编制。
绩效评价目 前正处于试点阶段， 纳入绩效评价的部门预算仅限于目标清晰、 资金来源相对单一、 规模合适且在一个预算年度可以完成并充分体现本部门（单位）主要职能的项目支出。
项目支出预算的来源， 主要来自于各级政府针对项目支出建立的项目库。
项目库是对行政事业单位项目支出进行规范化、 程序化管理的数据库系统。
所有的项目预算都应通过项目库， 进行申报、 论证、 审核等环节， 选择项目纳入部门预算。
同时项目储备库需按目录库、简介库、 项目建议书或可行性研究报告文档库三个层次相应建立， 每个层
次应按续建、 新开工、 拟建、 储备项目四种类型顺序建库， 并突出重点建立项目库。（2）
为部门预算制定可量化的绩效目标。
绩效目标包括预期产出、 预期效果、 服务对象或项目受益人满意程度、 达到预期产出所需要的成本资源、 衡量预期产出、 预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等几个方面的内容， 这些内容都要求绩效目标是可以量化的， 以便于进行绩效评价。
并需保证绩效目标与部门职能的相关性、 为实现绩效目标拟采取措施的可行性、 绩效指标设置的科学性、 实现绩效目标所需资金的合理性等。（3）
进一步推动政府预算信息公开。
政府预算向社会公开是国际惯例，也是我国未来的发展趋势。
向社会公众提供更清晰、 更明确的资金使用预算， 更便于社会公众监督。
首先， 逐步完善预算科目体系， 既要按照支出功能设置预算科目 ，
客观反映教育、 文化、 卫生、 科技、 国防、 社会保障等方面的支出，
反映财政支出的方向； 也要按照经济分类，
客观反映预算用于人员工资、 设备购置、 办公经费、 事业发展、 基本建设等方面的支出。
其次， 将绩效目标的设定与人大的预算审查相结合， 切实发挥人大的监督作用。
可以通过聘请审计、 会计、 税务师事务所或高校等经济类专家、 学者组成专家组，
帮助审查预算等方式，
对政府收支预算进行审查和征求意见，
并向财政经济委员会提出建议，
再由财政经济委员会结合初审的情况，
系统和完整地向大会主席团报告审查的结果。
最后， 从法律的角度对政府部门预算公开进行明确规定， 明确政府预算公开的时间，公开的方式， 以及公开的信息范围和详细程度。
参考文献
[1] 包国宪， 周云飞. 中国政府绩效评价：
回顾与展望[J]. 科学学与科
学技术管理. 2010（7）：
105～111
[2] 顾立霞. 基于绩效评价角度的政府会计体系构成探讨[J]. 会计之友. 2010（2）：
11～14
[3] 殷羽. 浅谈当前行政事业单位财务预算管理体系[J]. 现代商业
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